EU's tilgængelighedslov og PDF: Hvilke krav gælder, og hvad skal du gøre nu?

Hvad er EU’s tilgængelighedslov (EAA)?

European Accessibility Act (EAA) er EU’s direktiv om tilgængelighedskrav for produkter og tjenester — formelt direktiv (EU) 2019/882. Direktivet blev vedtaget i 2019, skulle implementeres i national lov senest 28. juni 2022, og finder anvendelse på produkter og tjenester fra 28. juni 2025. Fra den dato skal en lang række forbrugerrettede digitale produkter og tjenester opfylde fælles EU-tilgængelighedskrav.

EAA supplerer det ældre webtilgængelighedsdirektiv (direktiv 2016/2102), der siden 2018 har stillet krav til den offentlige sektors websteder og apps. Hvor webtilgængelighedsdirektivet alene dækker det offentlige, udvider EAA kravene til den private sektor og til et bredere udvalg af produkter og tjenester — herunder digitalt indhold som PDF-dokumenter.

I Danmark er direktivet implementeret i Lov om tilgængelighedskrav for produkter og tjenester. Tilsynet er fordelt på flere myndigheder: Sikkerhedsstyrelsen fører tilsyn med hovedparten af produkter og tjenester, mens Energistyrelsen, Trafikstyrelsen og Søfartsstyrelsen dækker henholdsvis elektronisk kommunikation og transport.

Kort fortalt: EAA kræver, at digitale tjenester og dokumenter, der er omfattet af loven, opfylder Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.1 niveau AA. For PDF-dokumenter betyder det i praksis korrekt strukturering og tagging — det som PDF/UA-standarden (ISO 14289) beskriver teknisk. Fristen for nye produkter og tjenester var 28. juni 2025; eksisterende tjenester har en overgangsperiode frem til 28. juni 2030.

Gælder loven for din organisation?

EAA omfatter forbrugerrettede produkter og tjenester inden for en række sektorer. De vigtigste er e-handel, forbrugerbanktjenester, elektronisk kommunikation, transportrelaterede digitale tjenester, e-bøger og adgang til audiovisuelle medietjenester, samt visse produkter som computere, smartphones, betalingsterminaler og hæveautomater.

Tre forhold afgør typisk, om din organisation er omfattet:

• Du tilbyder produkter eller tjenester til forbrugere i EU. Loven gælder, uanset hvor virksomheden er etableret — også for virksomheder uden for EU, der sælger til EU-forbrugere. Princippet svarer til GDPR’s geografiske rækkevidde.
• Din tjeneste falder inden for EAA’s anvendelsesområde (se sektorerne ovenfor).
• Din organisation er ikke en mikrovirksomhed. Mikrovirksomheder, der leverer tjenester, er undtaget.

Mikrovirksomhedsundtagelsen: En mikrovirksomhed er defineret som en virksomhed med færre end 10 ansatte og en årlig omsætning eller balance på højst 2 mio. euro. Begge betingelser skal være opfyldt. Du er altså omfattet, hvis du har 10 ansatte eller flere — eller en omsætning over 2 mio. euro. Vigtigt: undtagelsen gælder kun for tjenester, ikke for produkter, og den bortfalder uden overgangsperiode, så snart virksomheden vokser sig ud af tærsklerne (Taylor Wessing).

Den offentlige sektor — en vigtig præcisering: Offentlige myndigheder har haft tilgængelighedskrav siden webtilgængelighedsdirektivet (2016/2102) trådte i kraft. For det offentlige er PDF-kravene altså ikke nye med EAA — men det samlede billede af tilgængelighedskrav i EU er styrket. Den offentlige sektor reguleres fortsat af webtilgængelighedsloven og Digitaliseringsstyrelsens tilsyn, mens EAA primært tilføjer forpligtelser for private aktører. Læs mere om kravene til offentlige hjemmesider og PDF i guiden Digital tilgængelighed i den offentlige sektor.

Hvilke krav stiller loven til PDF-dokumenter?

Det korte svar er WCAG 2.1 niveau AA, formidlet gennem den tekniske standard EN 301 549.

EN 301 549 er den harmoniserede europæiske standard for tilgængelige ICT-produkter og -tjenester. Den seneste publicerede version, v3.2.1 (marts 2021), refererer direkte til WCAG 2.1 og opdeler kravene i kapitel 9 (web), kapitel 10 (ikke-web-dokumenter som PDF) og kapitel 11 (software). En vigtig detalje: Europa-Kommissionen bekræfter, at en redaktionel fejl i den tidligere version blev rettet, så WCAG 2.1 nu eksplicit gælder for dokumenter downloadet fra nettet — altså dine PDF’er. En nyere version, v4.1.1, er under udarbejdelse og forventes at indarbejde WCAG 2.2.

PDF/UA — den PDF-specifikke standard: Mens WCAG beskriver, hvad tilgængeligt indhold skal kunne, oversætter PDF/UA (Universal Accessibility), ISO 14289, kravene til konkrete tekniske regler for PDF-formatet. PDF/UA-1 (ISO 14289-1, først udgivet 2012, revideret 2014, baseret på PDF 1.7) er den mest udbredte version. PDF/UA-2 (ISO 14289-2:2024, baseret på PDF 2.0) er den nyeste og udvider med forbedrede tagging-regler. Begge standarder kan downloades gratis via PDF Association.

Et tilgængeligt PDF-dokument kræver i praksis følgende:

1. Korrekt tagging og struktur — alle elementer (overskrifter, afsnit, lister, tabeller, links, billeder) skal have semantisk korrekte tags i en logisk læserækkefølge.
2. Alternativ tekst til billeder — ikke-dekorative billeder skal have beskrivende alt-tekst; dekorative billeder markeres som artefakter.
3. Defineret dokumentsprog — sproget skal være angivet i dokumentets metadata.
4. Logisk læserækkefølge — indholdet skal præsenteres i korrekt rækkefølge for skærmlæsere, også i komplekse layouts med spalter.
5. Tilstrækkelig farvekontrast — mindst 4,5:1 for normal tekst og 3:1 for stor tekst (WCAG 1.4.3).
6. Bogmærker (navigation) — flersidede dokumenter bør have bogmærker, der understøtter navigation.
7. Tilgængelige formularfelter — interaktive felter skal have beskrivende labels og fejlhåndtering.
8. Korrekt tabelstruktur — tabeller skal have header-celler, så skærmlæsere kan navigere dem.
9. Reel tekst — ikke billeder af tekst — scannede sider uden tekstlag er ikke tilgængelige.
10. Dokumenttitel — en beskrivende titel skal fremgå af metadata.

Sådan hænger standarderne sammen

Begrebsforvirringen omkring WCAG, EN 301 549 og PDF/UA er en hyppig kilde til usikkerhed. Denne oversigt rydder op:

WCAG 2.2 udkom 5. oktober 2023 og tilføjer ni nye succeskriterier i forhold til WCAG 2.1, samtidig med at det fjerner ét forældet kriterium (4.1.1 Parsing). I praksis: sigt efter WCAG 2.1 AA som minimum, brug PDF/UA som den tekniske implementeringsguide, og hold øje med WCAG 2.2, efterhånden som EN 301 549 opdateres. Du kan læse mere i guiderne WCAG 2.1 forklaret og PDF/UA-standarden.

Deadlines og overgangsordninger

EAA opererer med flere frister afhængigt af, om der er tale om produkter, tjenester eller særlige kategorier:

Fristerne fremgår af EUR-Lex’s sammenfatning af direktivet og er bekræftet i den danske implementering. Bemærk, at “eksisterende” tjenester betyder løsninger, der var i brug inden 28. juni 2025 og ikke er væsentligt ændret siden. Nye PDF’er, der publiceres efter denne dato, er omfattet af de umiddelbare krav — overgangsordningen til 2030 dækker ikke nyt indhold.

Hvad sker der ved manglende overholdelse?

EAA håndhæves nationalt. Artikel 30 i direktivet kræver, at hvert medlemsland fastsætter sanktioner, der er “effektive, forholdsmæssige og afskrækkende” — myndighederne kan altså ikke nøjes med at udstede advarsler i det uendelige. Konsekvensen er et lappetæppe af nationale sanktionsregimer.

Sanktionerne varierer betydeligt mellem landene. Som eksempler kan nævnes, at Frankrig opererer med bøder fra 5.000 til 250.000 euro samt op til 25.000 euro om året for en manglende tilgængelighedserklæring, mens Irland er det eneste medlemsland med mulighed for strafferetlige sanktioner, herunder fængsel i op til 18 måneder ved alvorlige og vedvarende overtrædelser. I praksis indledes håndhævelse oftest med påbud om udbedring, før egentlige bøder kommer på tale.

Håndhævelsen er ikke længere teoretisk. Frankrig anlagde de første EAA-sager i november 2025 mod blandt andre Auchan, Carrefour, E.Leclerc og Picard, Norge har udstedt løbende dagbøder mod en sundhedsportal, og både Sverige og Danmark begyndte i efteråret 2025 at kontakte virksomheder om overholdelse.

For de fleste organisationer er den umiddelbare bøde dog ikke den største risiko. Det er kombinationen af omdømmetab og en voksende mængde klager fra brugere med funktionsnedsættelse, der nu har et tydeligt juridisk grundlag at henvise til.

PDF’er i praksis: scannede filer, OCR og konvertering til HTML

PDF-dokumenter er det sted, hvor mange organisationer møder de største udfordringer — særligt to typer.

Scannede PDF’er er reelt billeder af papirdokumenter uden et tekstlag. For en skærmlæser fremstår de som tomme sider. Sådanne dokumenter er ikke tilgængelige og kan ikke gøres det uden først at udtrække teksten med Optical Character Recognition (OCR) og dernæst tilføje korrekt struktur. Læs mere om, hvordan tekstgenkendelse fungerer, i guiden OCR og scannede PDF’er.

Born-digital PDF’er indeholder maskinlæsbar tekst, men mangler ofte den tagging og struktur, som PDF/UA kræver. Her er der typisk to veje: enten at remediere PDF’en, så den opfylder PDF/UA, eller at konvertere dokumentet til tilgængeligt HTML. HTML-formatet giver i mange tilfælde bedre responsivitet, brugerstyret skalering og skærmlæser-kompatibilitet end selv et velforberedt PDF/UA-dokument — det uddybes i PDF til HTML: Sådan gør du dine dokumenter tilgængelige.

PDFAccess er bygget til netop dette: værktøjet konverterer både born-digital og scannede PDF’er til WCAG 2.1 AA-kompatibelt HTML direkte i browseren via WebAssembly, uden at data forlader enheden. For organisationer med store PDF-arkiver kan en konvertering reducere det samlede omfang af dokumenter, der ellers skal remedieres manuelt.

Sådan tjekker du dine PDF’er

Der findes to typer kontrol, og begge er nødvendige.

Automatisk kontrol (hurtig screening) kan identificere de fleste tekniske fejl — manglende tags, manglende alt-tekst, forkert dokumentsprog. Relevante gratis værktøjer omfatter:

• PAC (PDF Accessibility Checker) — Windows-software fra PDF Association, der validerer mod PDF/UA og WCAG.
• PDFAccess — browserbaseret, open source, ingen installation eller upload.
• Adobe Acrobat Pro — har en indbygget tilgængeligheds-checker, men kræver betalt abonnement (Adobes vejledning).

Manuel kontrol er nødvendig for fuld vurdering. Automatiske værktøjer fanger typisk kun 30-40 % af tilgængeligheds-problemerne. Et menneske skal vurdere, om læserækkefølgen giver mening for en skærmlæser-bruger, om alt-teksterne faktisk beskriver indholdet, og om komplekse tabeller og formularer fungerer som forventet.

En realistisk fremgangsmåde for en organisation med mange dokumenter er at prioritere: start med at identificere de mest besøgte og forretningskritiske PDF’er, gør dem tilgængelige først, og arbejd systematisk gennem arkivet derfra. Mange offentlige CMS-installationer — fx Optimizely (tidligere EPiServer) eller Sitecore — rummer indlejrede PDF’er i indholdstræet, der aldrig er gennemgået; en systematisk indsats begynder med at kortlægge, hvilke dokumenter der faktisk er publiceret og kan nås via hjemmesiden.

Ofte stillede spørgsmål

Gælder EAA for PDF’er, der kun bruges internt i virksomheden? Nej. EAA gælder for tjenester leveret til forbrugere. Rent interne dokumenter til eget personale er ikke dækket af EAA — men kan være omfattet af anden lovgivning om tilgængelighed på arbejdspladsen.

Hvad er forskellen på webtilgængelighedsdirektivet og EAA? Webtilgængelighedsdirektivet (2016/2102) gælder udelukkende for den offentlige sektor. EAA (2019/882) udvider kravene til den private sektor og specificerer krav til et bredere udvalg af produkter og tjenester, herunder digitalt indhold som PDF’er.

Gælder EAA for virksomheder uden for EU, der sælger til EU-kunder? Ja. Tilbyder din virksomhed produkter eller tjenester til forbrugere i EU og opfylder størrelseskriterierne, er du omfattet — uanset hvor virksomheden er etableret.

Er scannede PDF’er tilgængelige? Nej. Scannede PDF’er uden tekstlag er ikke tilgængelige, fordi skærmlæsere ikke kan læse billeder af tekst. De skal behandles med OCR og korrekt tagging — eller konverteres til tilgængeligt HTML.

Kræver EAA WCAG 2.2? Ikke i dag. EN 301 549 v3.2.1 refererer til WCAG 2.1 AA, som dermed er det gældende krav. WCAG 2.2 anbefales, fordi den er bagudkompatibel og forbereder organisationen på fremtidige opdateringer af EN 301 549.

Næste skridt

EAA gør det til et lovkrav, at digitalt indhold — herunder PDF’er — er tilgængeligt. For nye dokumenter har kravet været gældende siden 28. juni 2025, og selvom eksisterende tjenester har frist til 2030, er håndhævelsen allerede i gang.

En praktisk rækkefølge at arbejde efter:

• Afklar, om din organisation er omfattet (sektor, størrelse, forbrugerrettet tjeneste).
• Kortlæg, hvilke PDF’er der faktisk er publiceret og tilgængelige via dine digitale tjenester.
• Prioritér de mest besøgte og forretningskritiske dokumenter først.
• Kør en automatisk screening, og følg op med manuel kontrol af de prioriterede dokumenter.
• Beslut for hvert dokument, om det skal remedieres til PDF/UA eller konverteres til tilgængeligt HTML.
• Opdatér din tilgængelighedserklæring med status for PDF-dokumenterne.

Det vigtigste første skridt er at vide, hvilke af dine PDF’er der har problemer. Derfra bliver opgaven konkret og overskuelig.